La corrupción, según el neoliberalismo
“De acá se deriva la doctrina de acuerdo con la cual el Estado que gobierna mejor es el que gobierna menos, conocida hoy como la doctrina del -Estado mínimo-, que forma el núcleo fuerte y resistente, y por ello siempre actual, del pensamiento liberal desde finales del siglo VXIII hasta nuestros días.” (Norberto Bobbio, 2009: 247).
El rechazo hacia el Estado
El énfasis actual en la corrupción pública, en desmedro de la acaecida en el sector privado, obedece, según la perspectiva que se defiende en este trabajo, a razones esencialmente ideológicas. Concretamente, el neoliberalismo impulsa tal concepción por un conjunto de razones que confluyen en un único y último objetivo que es luchar contra cualquier tipo de intervención estatal y deslegitimar la actividad política. En efecto, es el afán por desacreditar al Estado y no una innata inclinación por la transparencia en donde reside la fuerza motriz del neoliberalismo en su incesante apuesta por ubicar a la corrupción pública en un primer plano. Esto no implica, naturalmente, que todos quienes definen a la corrupción de esta forma profesen el credo neoliberal. Significa, en cambio, que el neoliberalismo ha logrado que su particular visión sobre la corrupción se convierta en hegemónica, es decir, aceptada e incorporada en el sentido común general. Así, la dirigencia política, los medios de comunicación, el ambiente científico y, en general, la propia ciudadanía, han incorporado como propia esta concepción de la corrupción. Son conocidos los argumentos económicos neoliberales contra la intervención del Estado en la economía. Este enfoque supone que los mercados se auto-regulan, es decir, se encuentran en equilibrio, fruto del libre juego de la oferta y la demanda. Aún en los casos en que pueda existir alguna falla, ésta se entiende como transitoria: la propia dinámica del mercado, con el tiempo, se encargará de corregirla. Desde este punto de vista, la intervención del Estado no solo se concibe como innecesaria, sino como disfuncional, pues su actuación lo único que puede lograr es profundizar eventuales fallas que el mercado hubiese solucionado por su propia cuenta. En definitiva, en lo que respecta al funcionamiento económico, desde el punto de vista neoliberal nada justifica la intervención estatal. Frente a esta tesis, se podría reclamar la presencia del Estado ya no con un fin económico sino social, como por ejemplo, el de reparar o morigerar ciertos tipos de desigualdad. Se abriría entonces una ventana para la intervención estatal orientada básicamente a establecer ciertos pisos mínimos de igualdad social que el mercado por sí solo no está en condiciones de asegurar. Sin embargo, en este punto también el neoliberalismo ofrece resistencia. La aversión hacia este tipo de intervenciones estatales encuentra antecedentes en la tradición liberal. En la ya clásica oposición dentro de la filosofía política entre la libertad y la igualdad, el liberalismo se caracteriza por tomar partido por la primera, fundamentalmente por la desconfianza que le genera la institución estatal como herramienta capaz de conjugar ambos valores. Al respecto, dice Sartori (2010:52): “Iguales condiciones materiales (…) requieren un Estado "fuerte", lo bastante fuerte como para imponer expropiaciones y tan fuerte como para decidir a favor de quién, con respecto a qué y en qué medida. Si es así, el Estado que tiende a la igualdad se transforma en el Estado coercitivo que debe hacer pedazos y barrer, si quiere tener éxito, -la libertad de resistencia- de los ciudadanos”. El núcleo del problema es que los iguales tratamientos (leyes iguales) no producen resultados iguales (igualdades en resultados): de lo que se deriva que para convertirse en iguales se necesitan tratamientos desiguales (leyes sectoriales y discriminaciones compensatorias) (…) pero leyes sectoriales, tratamientos privilegiados, ‘discriminaciones, no sólo azuzan y multiplican la conflictividad social (los no preferidos se rebelan y reivindican a su vez privilegios), no sólo facilitan la arbitrariedad, sino que lesionan la protección proporcionada por leyes iguales, y en principio, por el principio -lo mismo para todos-. Bien entendido, entre libertad e igualdad se dan muchas posibles soluciones de equilibrio, muchas posibles compensaciones; pero sigue existiendo, sin embargo, un punto de ruptura más allá del cual (por citar a Tocqueville) nos espera únicamente -la igualdad en la servidumbre-. En resumen, el liberalismo cuestiona la intervención estatal en materia de igualdad pues ello atenta contra la libertad y en particular porque socava el igual tratamiento ante la ley, genera mecanismos discriminatorios y produce arbitrariedades. Por su parte, la teoría de la elección pública, surgida en los años ochenta del siglo pasado, ha marcado un progreso, con respecto al liberalismo, en su crítica hacia el Estado, pues sus fundamentos para cuestionar cualquier tipo de intervención se basan ya no solamente en una defensa irrestricta y absoluta de la libertad, sino en una original concepción sobre la naturaleza misma del Estado (7). En esta perspectiva, que pregona el individualismo metodológico, el Estado es entendido como un mero agregado de funcionarios que, guiados por una racionalidad instrumental, buscan con sus intervenciones rentas para beneficio personal (rent-seeking), generando con ello incentivos para que los agentes privados inviertan en actividades improductivas (lobby y corrupción). El comportamiento de quienes ocupan un cargo público es racional y estratégico pues a través de la generación de rentas pueden obtener apoyo de sus bases políticas. Del mismo modo es calificado el comportamiento del sector privado, beneficiado económicamente no por la propia acción del mercado sino por disponer de una renta determinada (subsidios, licitaciones, contratos, créditos, etc.). La esencia del Estado, entonces, es la relación de intercambio entre la burocracia y aquellos que les apoyan. De esta forma, “la competencia por formar parte del servicio del gobierno es, en parte, una competencia por obtener las rentas que se derivan del ejercicio de los cargos” (Krueger 1974: 293). Asimismo, la relación simbiótica que implica la creación de rentas es retroalimentada en forma permanente: los beneficiarios del sector privado se vuelven cada vez más dependientes de las rentas estatales y buscan aumentarlas, lo cual fortalece, a su vez, el poder político de aquellos que son responsables estatales de crear dichas rentas. Las implicancias económicas y políticas de esta teoría están mutuamente imbricadas: “A medida que los Estados aumenten su tamaño, el número de sus funciones y la cantidad de recursos que controlan, la proporción de la actividad económica que se incorpore a los refugios rentistas (improductivos) crecerá de manera correspondiente y, con ello, declinarán la eficiencia y el dinamismo económicos. Inversamente, en la medida en que puedan disminuirse el poder económico y las prerrogativas del Estado, las perspectivas para el crecimiento, la eficiencia y el bienestar crecerán. Por tanto, el campo de acción del Estado debe reducirse al mínimo y cuando sea posible el control burocrático debe reemplazarse por los mecanismos del mercado”. Así, la teoría del rent-seeking postula la idea del Estado mínimo y marca los albores del neoliberalismo, cuya fórmula básica es: menos Estado y más mercado conlleva menor cantidad de actividades improductivas y menos corrupción, y por ende, más eficiencia económica y desarrollo económico8. En definitiva, la teoría del rent seeking que sirve al neoliberalismo en su ofensiva anti-estatal tiene como uno de sus argumentos centrales la corrupción pública. En efecto, la búsqueda de rentas que, según esta concepción, es la esencia del Estado, es sinónimo de corrupción, esto es, el usufructo de un cargo público para beneficio personal. Así, queda en evidencia que, de acuerdo con la teoría de la elección pública, la naturaleza del Estado es en sí misma corrupta. Existe entonces una identidad plena entre Estado y corrupción. La teoría de la elección pública invita a pensar, naturalmente, que la solución del problema de la corrupción consiste en eliminar al Estado, o, en una variante menos extrema y realista, reducir al mínimo indispensable su tamaño y acción. Existe sin embargo suficiente evidencia empírica que niega dicho vínculo. Al respecto, en Rusia se han realizado estudios que muestran que la corrupción aumentó significativamente tras el proceso de privatizaciones que vivió ese país a principios de los años noventa, tras la caída del comunismo (Levin y Satarov, 2000). La experiencia argentina, por la misma época y que será analizada más adelante, ofrece evidencias en el mismo sentido. En síntesis, no guarda correspondencia empírica la tesis según la cual a menor tamaño del Estado menor corrupción. Además de promover la reducción del Estado, el neoliberalismo, en su combate contra la corrupción, aspira a un modelo tecnocrático de administración pública, centrado en el conocimiento experto y técnico de hacedores de políticas públicas que, idealmente, no deben estar contaminados de -intereses políticos- (9). Esta visión fue ampliamente propagada tanto en los inicios del menemismo como a fines de los años noventa, asociando la ineficiencia estatal con la “excesiva” politización de la burocracia. El punto crítico de tal concepción es que desconoce –interesadamente- que toda política pública, desde su gestación, hasta su implementación y posterior evaluación, conlleva implícitamente un componente eminentemente político (Echebarría y Mendoza, 1999).
(8). No resulta casual, en tal sentido, que la literatura del “rent seeking” haya hecho hincapié en las restricciones al comercio internacional: licencias de importación, controles administrativos a las importaciones, aranceles elevados, etc., como el primer ejemplo de fuentes de renta inducidas por el gobierno (Krueger, 1974)(9). En un sentido más amplio, durante los años noventa en la Argentina, así como en otros países de la región, se impuso el modelo burocrático de la Nueva Gestión Pública (NPM, por sus siglas en inglés), que tiene como uno de sus preceptos fundamentales una tajante división entre técnica y política, con claras preferencias hacia la primera.
Por otra parte, aunque luego se desplegarán con cierto detalle una serie de críticas hacia esta concepción neoliberal del Estado mínimo, interesa señalar aquí un cuestionamiento eminentemente teórico. Siguiendo a Peter Evans (2007) resulta posible utilizar los propios fundamentos teóricos de los neoutilitaristas para cuestionar la idea misma del Estado mínimo: ¿qué es lo que impide que ese Estado, aunque reducido a su mínima expresión, se dedique al rent seeking? Al margen de estas consideraciones, cabe hacer notar otra implicancia importante que se deriva de la teoría de la elección pública. En sus fundamentos, en efecto, se encuentra la explicación no solo de las causas de la preeminencia de la corrupción pública sino también de la falta de interés por lo que ocurre en el sector privado. Esta corriente de pensamiento asocia la corrupción con la propia naturaleza humana, puesto que los funcionarios públicos buscadores de rentas se encuentran regidos por la misma racionalidad instrumental que guía a todos los individuos (agentes, en la nomenclatura neoliberal). La diferencia es que ellos ocupan un cargo público y desde esa posición buscan beneficios de índole personal (lo que se entiende, huelga decirlo, en sentido estricto como corrupción). Desde este punto de vista, la corrupción que ocurre en el sector privado goza de cierta complacencia o directamente no es tratada como tal, pues aparece como la persecución lógica y natural del mero interés privado (10). Otra consecuencia de relevancia se desprende de esta concepción que vincula la corrupción con la naturaleza humana, y es que el fenómeno así estudiado queda descontextualizado y al mismo tiempo, al centrarse en el comportamiento individual, se moraliza. Queda configurada, de tal forma, una concepción sobre la corrupción de tipo normativa, universal y abstracta, esto es independiente de las circunstancias en las que tiene lugar y las funciones que desempeña en cada momento histórico: “Hay una clara prevalencia de un enfoque normativo y universal, que no permite variaciones y analiza la corrupción en la terminología del rational choice como “disfunción” de funcionarios públicos que responden a una determinada estructura de incentivos. Esta percepción se ha vuelto universal e incuestionable” (Huber, 2007:3).
7 Esta corriente está representada, entre otros, por los economistas James Buchanan (1980), Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974).
8 No resulta casual, en tal sentido, que la literatura del “rent seeking” haya hecho hincapié en las restricciones al comercio internacional: licencias de importación, controles administrativos a las importaciones, aranceles elevados, etc., como el primer ejemplo de fuentes de renta inducidas por el gobierno (Krueger, 1974).
9 En un sentido más amplio, durante los años noventa en la Argentina, así como en otros países de la región, se impuso el modelo burocrático de la Nueva Gestión Pública (NPM, por sus siglas en inglés), que tiene como uno de sus preceptos fundamentales una tajante división entre técnica y política, con claras preferencias hacia la primera.
10 Un ejemplo ilustrativo de la distinta vara con que se trata uno y otro tipo de corrupción es que hasta no hace mucho, en Alemania se permitía que los sobornos empresariales en el extranjero fueran gastos deducibles.
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 3. Año 2014. ISSN 2310-550X pp 171-190 Martín Astarita “Los usos políticos de la corrupción en la Argentina”
